1 全域土地綜合整治的核心理念與戰(zhàn)略定位

全域土地綜合整治作為一種全新的國土空間治理模式，其核心內涵已遠遠超越傳統(tǒng)的土地整理概念。它是指在一定區(qū)域范圍內（通常以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元），以國土空間規(guī)劃為基礎，統(tǒng)籌農用地整理、建設用地整理、生態(tài)保護修復、鄉(xiāng)土文化保護和產業(yè)導入發(fā)展的系統(tǒng)性工程。這一理念旨在解決鄉(xiāng)村地區(qū)普遍存在的“四化”問題：耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化和生態(tài)質量退化。

全域土地綜合整治的戰(zhàn)略定位體現(xiàn)在其成為連接國家戰(zhàn)略與地方實施的重要平臺。從國家層面看，全域土地綜合整治是踐行“千萬工程”經驗、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手。自然資源部明確要求各地學習運用浙江“千萬工程”經驗，深入推進全域土地綜合整治工作，將其作為優(yōu)化國土空間布局、推進鄉(xiāng)村全面振興的關鍵舉措。從地方實踐看，各地結合自身發(fā)展階段和資源稟賦，賦予土地整治更具特色的功能定位。例如，上海作為超大城市，將全域土地綜合整治視為推動城市內涵式、集約化發(fā)展的重要路徑，強調其對郊野空間提質增效的作用；湖北則將其作為促進“荊楚大地綠色嬗變”的綜合性平臺，統(tǒng)籌耕地保護、產業(yè)發(fā)展和生態(tài)修復等多重目標。

全域土地綜合整治與傳統(tǒng)土地整治存在本質區(qū)別。傳統(tǒng)土地整治多為單一要素、單一目標的工程性活動，如農田平整、村莊拆并等；而全域土地綜合整治則強調全要素、多目標的系統(tǒng)性治理。它不再局限于增加耕地數(shù)量，而是追求空間優(yōu)化、生態(tài)改善、產業(yè)振興和文化傳承的協(xié)同增效。在手段上，全域土地綜合整治注重規(guī)劃引領和政策集成，通過綜合運用占補平衡、增減掛鉤等政策工具，統(tǒng)籌實施各類整治活動。在范圍上，它允許跨行政邊界實施，以便在更大范圍內實現(xiàn)資源要素的優(yōu)化配置。

2 “十五五”時期全域土地綜合整治的總體目標與量化指標

“十五五”時期是我國全域土地綜合整治從試點探索向全面推開的關鍵階段，各地根據自身實際制定了明確的總體目標和量化指標。這些目標指標既體現(xiàn)了國家層面的統(tǒng)一要求，又融入了地方特色發(fā)展需求，共同構成了全域土地綜合整治的目標體系。

在國家層面，全域土地綜合整治的總體目標圍繞“空間優(yōu)化、生態(tài)改善、產業(yè)發(fā)展、人居提升”等多維度展開。自然資源部提出的宏觀目標包括：優(yōu)化農村地區(qū)國土空間布局，提升國土空間治理效能；助力耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護；優(yōu)化資源要素配置，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展；統(tǒng)籌生態(tài)保護修復，改善農村人居環(huán)境；健全公眾參與機制，推動實現(xiàn)群眾利益共享共贏。這些目標體現(xiàn)了國家對新時期土地整治工作的綜合定位和戰(zhàn)略導向。

在地方層面，各省市結合自身資源稟賦和發(fā)展階段，制定了更為具體和量化的目標指標。以下表格對比了上海、湖北等代表性地區(qū)的“十五五”時期全域土地綜合整治主要量化目標：

表：“十五五”時期部分地區(qū)全域土地綜合整治量化目標對比

從表中可以看出，不同地區(qū)的目標設置各具特色。上海作為超大城市，更注重郊野空間提質增效和江南水鄉(xiāng)風貌保護，其目標緊密圍繞城市總體規(guī)劃和空間資源優(yōu)化配置展開。湖北作為中部農業(yè)大省，則更強調耕地保護與產業(yè)融合發(fā)展，計劃打造300個典型示范片區(qū)，推動國土空間格局整體優(yōu)化。這些差異化目標反映了全域土地綜合整治“因地制宜”的基本原則。

值得注意的是，各地目標設置均體現(xiàn)了多規(guī)合一的規(guī)劃理念和長遠視野。例如，上海不僅設定了“十五五”期末目標，還展望到2035年，期望通過持續(xù)整治，基本建成農用地集中連片、生態(tài)品質全面提升、鄉(xiāng)村產業(yè)融合發(fā)展的國土空間新格局。湖北則著力構建“國土空間規(guī)劃—全域土地綜合整治專項規(guī)劃—單個項目實施方案—子項目規(guī)劃設計”的傳導體系，保障整治工作從頂層設計到落地實施的有序推進。

在指標性質上，全域土地綜合整治的目標不僅包括數(shù)量指標（如示范區(qū)個數(shù)、耕地面積），更注重質量指標和效益指標。例如，“耕地布局更集中”、“空間結構更優(yōu)化”、“土地利用更高效”、“生態(tài)環(huán)境更優(yōu)質”等表述，反映了對整治質量和綜合效益的重視。這種質量導向與新時期國土空間治理從“規(guī)模擴張”轉向“質量提升”的整體轉型相一致。

3 全域土地綜合整治的五大核心任務與實施路徑

全域土地綜合整治作為一項系統(tǒng)工程，其核心任務涵蓋空間重構、生態(tài)修復、產業(yè)整合等多個維度。基于各地實踐，我們可以將“十五五”期間全域土地綜合整治的重點任務歸納為以下五個方面，每個方面都有其獨特的內涵和實施路徑。

3.1 空間布局優(yōu)化與規(guī)劃引領

空間布局優(yōu)化是全域土地綜合整治的基礎性任務，其核心在于通過科學規(guī)劃解決國土空間布局無序和碎片化問題。這項任務首先要求合理劃定整治區(qū)域，允許跨行政邊界實施整治，以便在更大范圍內實現(xiàn)資源要素的優(yōu)化配置。上海的做法是聚焦農業(yè)生產、特色村落、生態(tài)保育等功能片區(qū)建設任務，選擇有實施需求并具備實施條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，依據國土空間總體規(guī)劃劃定整治區(qū)域。湖北則強調在“十五五”期間科學劃定整治區(qū)域，制定差異化整治策略。

在實施路徑上，空間布局優(yōu)化主要依靠編制全域土地綜合整治實施方案和強化規(guī)劃傳導。實施方案需要深入調查分析歷史人文、權屬、風貌和自然基底，明確整治目標，統(tǒng)籌協(xié)調各類整治建設任務。值得注意的是，各地在實施方案編制中普遍允許局部調優(yōu)“三區(qū)三線”，但前提是確保耕地保護空間范圍內耕地數(shù)量不減少、布局更集中、質量有提升。湖北建立了完善的規(guī)劃傳導體系，構建“國土空間規(guī)劃—全域土地綜合整治專項規(guī)劃—單個項目實施方案—子項目規(guī)劃設計”的實施路徑，保障整治工作有序推進。

3.2 農用地整治與耕地保護

農用地整治是全域土地綜合整治的核心內容，其重點在于解決耕地碎片化問題，促進耕地集中連片和質量提升。具體任務包括：通過耕地功能恢復、土地復墾等工作，穩(wěn)住耕地總量，確保耕地保有量和永久基本農業(yè)保護面積不減少；統(tǒng)籌推進高標準農田建設、農田水網配套和耕地提質改造工程。

在創(chuàng)新實踐方面，各地探索了多種農用地整治模式。湖北探索開展“多田套合”“林耕置換”，打造現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展示范區(qū)。浙江嘉興推動碎田變整田，建成全省規(guī)模最大、質量等級最高的天福萬畝方，實現(xiàn)畝均增收100斤。上海金山創(chuàng)新集“建設用地、設施農用地、永久基本農田、林地”等為一體的農業(yè)標準地模式。這些創(chuàng)新實踐的核心目標是構建現(xiàn)代化農田體系，在保障耕地數(shù)量的同時提升耕地質量和生態(tài)功能。

農用地整治還注重與農業(yè)產業(yè)化發(fā)展相結合。例如，麻城市立足“中國菊花之鄉(xiāng)”的產業(yè)基礎，構建“研、種、賞、制、銷”的完整菊花產業(yè)鏈，帶動2100余戶脫貧戶畝均增收1200元。谷城縣城關鎮(zhèn)采用“公司＋合作社＋基地＋農戶”模式發(fā)展林下中藥材3000余畝，帶動全縣中藥材產業(yè)發(fā)展。這種“整治+產業(yè)”的模式實現(xiàn)了耕地保護與農民增收的有機統(tǒng)一。

3.3 建設用地整理與集約利用

建設用地整理旨在解決農村建設用地利用低效、布局分散的問題，為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展和人居環(huán)境改善騰出空間。這項任務的重點包括：整理零散工業(yè)用地與低效工礦用地，推動功能置換、復合利用及園區(qū)整合優(yōu)化；聚焦城中村、老舊廠區(qū)等重點區(qū)域，開展低效用地整治盤活；通過建設用地增減掛鉤政策，優(yōu)化建設用地布局。

在實踐案例中，上海松江將毗鄰群眾居住區(qū)的低效工業(yè)廠房改造為科技園，實現(xiàn)了土地節(jié)約集約與群眾增收致富的雙贏。江蘇蘇州將6000畝零散工業(yè)用地整合為3500畝產業(yè)社區(qū)，實現(xiàn)“工業(yè)上樓”，打造總部經濟科創(chuàng)園。這些案例表明，建設用地整理不僅是簡單的拆除重建，而是通過功能置換和復合利用，實現(xiàn)土地價值的最大化。

建設用地整理還注重與鄉(xiāng)村人居環(huán)境改善相結合。陜西白河通過整治補齊農村基礎設施短板，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境。江西瑞昌重點打造“一條示范道路、十里生態(tài)河流、百處秀美村莊、千畝特色產業(yè)、萬畝高標農田”，實現(xiàn)了生產、生活、生態(tài)空間的協(xié)同優(yōu)化。這種綜合整治模式顯著提升了農村居民的生活品質。

3.4 生態(tài)保護修復與價值提升

生態(tài)保護修復是全域土地綜合整治的重要組成部分，其目標是改善生態(tài)環(huán)境和提升生態(tài)價值。具體任務包括：統(tǒng)籌山水林田湖草沙一體化保護修復；聚焦小流域綜合治理、生態(tài)保護修復等重點內容，整體提升生態(tài)價值；通過整治改善生態(tài)環(huán)境和周邊區(qū)域品質。

湖北在生態(tài)保護修復方面注重流域綜合治理，統(tǒng)籌山水林田湖草沙一體化保護修復，打造生態(tài)安全屏障區(qū)。北京則強調通過全域土地綜合整治搭建平臺，整合多部門政策、資金和項目，探索創(chuàng)新非建設空間實施治理新模式。江西瑞昌案例中，重點打造“十里生態(tài)河流”，體現(xiàn)了對水系生態(tài)修復的重視。

生態(tài)保護修復的創(chuàng)新之處在于強調生態(tài)價值提升而不僅僅是簡單的生態(tài)治理。北京明確提出“著力提升生態(tài)價值”的目標，通過全域土地綜合整治整體提升生態(tài)系統(tǒng)的綜合效益。湖北孝南建成以濕地公園為核心的生態(tài)友好型高質量現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展區(qū)，實現(xiàn)了生態(tài)保護與農業(yè)發(fā)展的良性互動。這種價值導向的生態(tài)修復模式，為鄉(xiāng)村生態(tài)產品價值實現(xiàn)提供了路徑。

3.5 產業(yè)導入與城鄉(xiāng)融合

產業(yè)導入是確保全域土地綜合整治可持續(xù)性的關鍵環(huán)節(jié)，旨在通過整治優(yōu)化產業(yè)空間布局，促進城鄉(xiāng)要素流動和產業(yè)融合發(fā)展。這項任務包括：挖掘歷史文化、傳統(tǒng)村落、自然景觀資源，推動“文化+創(chuàng)意+生態(tài)+旅游”協(xié)同；整理零散工業(yè)用地，為產業(yè)升級提供空間載體；通過整治優(yōu)化投資環(huán)境，吸引社會資本參與鄉(xiāng)村產業(yè)開發(fā)。

湖北在產業(yè)導入方面注重特色產業(yè)發(fā)展和文旅融合，通過整治已成功培育287個特色產業(yè)，形成了農文旅融合、工業(yè)園區(qū)升級等各具特色的整治模式。重慶九龍坡案例中，通過整治吸引年輕勞動力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)120余人，打造特色柑橘產業(yè)、紅色文化與鄉(xiāng)村研學，累計接待游客24萬人次。浙江余杭用“一棵樟樹”激活村民共建共治共享的熱情，形成了以土地綜合整治+基層治理為核心的整治模式。

產業(yè)導入的成功關鍵在于建立利益共享機制，確保農民能夠從整治帶來的產業(yè)增值中獲益。江西余江建成6個“產業(yè)下沉”車間，帶動140余人就業(yè)，實現(xiàn)了群眾在家門口就業(yè)增收致富。這種“整治+產業(yè)+共富”的模式，有效促進了城鄉(xiāng)融合發(fā)展，縮小了城鄉(xiāng)收入差距。

4 “十五五”時期土地整治的政策與機制創(chuàng)新

“十五五”時期，為保障全域土地綜合整治的順利推進，各地在規(guī)劃管理、資金投入、實施機制等方面進行了一系列創(chuàng)新探索。這些創(chuàng)新舉措突破了傳統(tǒng)土地整治的制度瓶頸，為整治工作提供了更加靈活、高效的政策環(huán)境。

4.1 規(guī)劃管理政策的創(chuàng)新

規(guī)劃管理政策的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在彈性空間供給和審批流程優(yōu)化兩個方面。在彈性空間供給方面，上海等地的政策允許在滿足“數(shù)量不減少、質量有提升”的前提下，對“三區(qū)三線”進行局部微調。這一政策突破了原有規(guī)劃剛性約束過強的問題，為整治過程中優(yōu)化空間布局提供了可能性。例如，可以將零星不便耕種的永久基本農田調出，將連片優(yōu)質耕地劃入，從而解決耕地碎片化問題。但需要注意的是，這種調整有嚴格的前提條件，必須確保耕地總量不減少、永久基本農田布局更合理。

在審批流程優(yōu)化方面，上海將實施方案審批權限提級至市級，以便加強工作統(tǒng)籌協(xié)調。湖北則構建了“國土空間規(guī)劃—全域土地綜合整治專項規(guī)劃—單個項目實施方案—子項目規(guī)劃設計”的傳導體系，保障了整治工作從頂層設計到落地實施的有序推進。這種分層級的審批管理機制，既確保了整治工作符合總體規(guī)劃要求，又賦予了地方一定的實施靈活性。

規(guī)劃管理政策的另一項創(chuàng)新是強調多規(guī)融合。北京指出，全域土地綜合整治向上落實城市總體規(guī)劃戰(zhàn)略部署，向下統(tǒng)籌和指導實施耕地保護、生態(tài)修復等，橫向促進各相關專項規(guī)劃的有效銜接。這種橫向縱向的規(guī)劃銜接機制，有效解決了以往各類規(guī)劃“各自為政”的問題，形成了規(guī)劃合力。

4.2 資金投入與利益分配機制的創(chuàng)新

資金投入機制創(chuàng)新是全域土地綜合整治可持續(xù)推進的關鍵。傳統(tǒng)土地整治主要依賴財政投入，資金渠道單一且不可持續(xù)。而“十五五”時期，各地探索構建了多元化的資金投入機制。湖北著力構建“財政+社會資本+專項債+基金+產業(yè)收益”的多元化投入機制，整合項目產業(yè)收益、土地增值、指標交易等形成資金池，打造“投入—增值—收益—再投入”的良性循環(huán)。這種機制有效緩解了財政壓力，提高了整治工作的可持續(xù)性。

在利益分配機制方面，各地的創(chuàng)新在于建立增值收益共享機制，確保農民能夠從土地增值中獲益。江西余江建成6個“產業(yè)下沉”車間，帶動140余人就業(yè)，實現(xiàn)了群眾在家門口就業(yè)增收致富。重慶九龍坡案例中，通過整治吸引年輕勞動力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，打造特色產業(yè)，累計接待游客24萬人次，顯著提升了農民收入。這些案例表明，合理的利益分配機制是調動農民參與積極性的關鍵。

最引人注目的是湖北積極探索的“國土整治+土地儲備”聯(lián)動機制創(chuàng)新。通過打通資源“整治—收儲—供應”全鏈條，讓沉睡的資源“活”起來，實現(xiàn)資源資產化、資產資本化的轉變。這種機制創(chuàng)新不僅解決了整治資金問題，還為農村資源要素市場化改革提供了新路徑。

4.3 實施機制與公眾參與模式的創(chuàng)新

實施機制創(chuàng)新主要體現(xiàn)在跨區(qū)域協(xié)同和多部門聯(lián)動兩個方面。在跨區(qū)域協(xié)同方面，上海允許跨行政邊界實施全域土地綜合整治，更大范圍實現(xiàn)鄉(xiāng)村功能銜接互補、資源要素優(yōu)化配置。這種跨區(qū)域協(xié)同機制突破了行政區(qū)劃限制，有利于在更廣闊空間尺度上優(yōu)化資源配置。在多部門聯(lián)動方面，北京指出可通過全域土地綜合整治搭建平臺，整合多部門政策、資金和項目，探索創(chuàng)新非建設空間實施治理新模式。這種“平臺式”治理模式有效解決了以往部門職責分散、協(xié)調不足的問題。

公眾參與模式的創(chuàng)新是“十五五”時期全域土地綜合整治的亮點之一。自然資源部特別強調要“嚴格落實群眾全過程參與機制，切實維護群眾合法權益，加強風險源頭防控，堅決杜絕‘刮風’搞運動”。各地在實踐中探索了多種公眾參與模式：

• 浙江余杭模式：用“一棵樟樹”激活村民共建共治共享的熱情，形成了以土地綜合整治+基層治理為核心的整治模式。
• 江西余江模式：建成“產業(yè)下沉”車間，實現(xiàn)群眾在家門口就業(yè)增收致富。
• 重慶九龍坡模式：吸引年輕勞動力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動特色產業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村旅游。

這些公眾參與模式的共同特點是讓農民成為整治的參與者、受益者和監(jiān)督者，形成了“共謀、共建、共管、共評、共享”的治理格局。

5 未來展望：從土地整治到國土空間系統(tǒng)治理

隨著“十五五”時期全域土地綜合整治的深入推進，我國的國土空間治理模式正在發(fā)生深刻變革。展望未來，全域土地綜合整治將呈現(xiàn)出更加多元化、系統(tǒng)化和智慧化的發(fā)展趨勢，成為推動國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。

全域土地綜合整治將更加注重生態(tài)價值實現(xiàn)和碳中和目標。從湖北的“荊楚大地綠色嬗變”到北京的“生態(tài)價值提升”，生態(tài)功能已成為土地整治的核心維度。未來，隨著碳中和戰(zhàn)略的深入推進，土地整治將與碳匯提升、生物多樣性保護等生態(tài)目標更緊密結合。例如，通過植被恢復、濕地保護等整治措施，增強生態(tài)系統(tǒng)的固碳能力；通過生態(tài)廊道建設，提升生態(tài)系統(tǒng)的連通性和穩(wěn)定性。這種生態(tài)導向的整治模式，將推動國土空間從單純的資源利用對象轉變?yōu)樯餐w，實現(xiàn)人與自然和諧共生。

土地整治的智慧化和精細化水平將顯著提升。隨著大數(shù)據、人工智能、遙感監(jiān)測等技術的發(fā)展，全域土地綜合整治將進入“智慧整治”新階段。湖北已探索以基礎測繪技術為依托，借助年度變更調查、確權登記和自然資源資產管理數(shù)據，摸清空間“家底”。未來，這些技術將更廣泛應用于整治全流程：在識別階段，通過“雙評價”、“雙評估”精準識別空間風險和問題；在規(guī)劃階段，通過空間分析和模擬優(yōu)化整治方案；在實施階段，通過實時監(jiān)測動態(tài)調整整治策略。智慧化技術將使土地整治從“經驗驅動”轉向“數(shù)據驅動”，提升整治的科學性和精準性。

全域土地綜合整治將更加強調文化傳承和風貌保護。上海明確提出“滬派江南”風貌保護目標，湖北強調“荊楚風貌管控”，表明土地整治已從單純的物質空間整治轉向文化空間重塑。未來，整治工作將更加注重保護傳統(tǒng)村落、歷史建筑和鄉(xiāng)土文化，避免“千村一面”的現(xiàn)象。通過“微改造”、“精提升”等柔和手段，在改善人居環(huán)境的同時保留鄉(xiāng)村特色和鄉(xiāng)愁記憶。這種文化導向的整治模式，將有助于構建兼具現(xiàn)代氣息和地域特色的鄉(xiāng)村風貌。

土地整治的區(qū)域協(xié)同和城鄉(xiāng)融合功能將進一步強化。上海允許跨行政邊界實施整治的探索，代表了土地整治向區(qū)域化發(fā)展的趨勢。未來，隨著都市圈和城市群的發(fā)展，跨行政區(qū)界的土地整治將成為優(yōu)化區(qū)域空間結構的重要手段。同時，土地整治將更加注重城鄉(xiāng)要素雙向流動，通過整治優(yōu)化鄉(xiāng)村產業(yè)空間，吸引城市資本、技術、人才等要素下鄉(xiāng)，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。這種區(qū)域協(xié)同和城鄉(xiāng)融合的整治模式，將有助于構建“城市與鄉(xiāng)村共生、區(qū)域一體化發(fā)展”的新格局。

以上展望表明，全域土地綜合整治不僅是解決當前國土空間問題的工具，更是塑造未來國土空間格局的戰(zhàn)略支點。通過持續(xù)創(chuàng)新和完善，全域土地綜合整治將在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設和國土空間治理現(xiàn)代化等國家戰(zhàn)略中發(fā)揮更加重要的作用。

結論

“十五五”時期的全域土地綜合整治，標志著我國土地治理從單一要素、單一目標向全要素、多目標的系統(tǒng)性治理轉變。通過上述分析，我們可以得出以下核心結論：

全域土地綜合整治已成為落實國家戰(zhàn)略的重要平臺。它不僅是優(yōu)化國土空間布局的技術工具，更是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等國家戰(zhàn)略的系統(tǒng)性平臺。各地通過差異化實踐，如上海的“郊野空間提質增效”、湖北的“綠色嬗變”等，賦予了土地整治豐富的內涵和特色。

全域土地綜合整治的核心價值在于其系統(tǒng)性和整體性。它突破了傳統(tǒng)土地整治的局限，將農用地、建設用地、生態(tài)空間、文化保護等要素納入統(tǒng)一框架，通過“源頭調查—規(guī)劃引領—實施管理—后期管護”的全流程治理，實現(xiàn)國土空間的整體優(yōu)化。

政策創(chuàng)新是全域土地綜合整治順利推進的關鍵保障。從“三區(qū)三線”彈性管理到多元化資金投入機制，從跨行政區(qū)域協(xié)同到公眾全程參與，一系列政策創(chuàng)新為整治工作提供了有力支撐。

未來，隨著實踐的深入，全域土地綜合整治將更加注重智慧化技術應用、生態(tài)價值實現(xiàn)、文化傳承保護等功能，推動國土空間治理體系向更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的方向發(fā)展。這一進程需要政府、企業(yè)、社會組織和公眾的共同參與，形成共建共治共享的國土空間治理新格局。