今年5月12日是第16個全國防災減災日，主題是“人人講安全、個個會應急——著力提升基層防災避險能力”。本文為中國水利水電科學研究院教授級高工程曉陶于2023年9月24日在2022/2023中國城市規(guī)劃年會之專題會議十七“打造人與自然和諧共生的韌性空間”上所作題為《城市洪澇防治的流域統(tǒng)籌與韌性提升》的主題報告。報告總結了海綿城市建設推進十周年來認識的深化與進展，指出城市洪澇防治需走流域統(tǒng)籌的綜合治水之路，并給出了發(fā)展中國家韌性提升的基本策略。

一、高質量發(fā)展對城市洪澇防治的要求

1、洪水災害形勢嚴峻

全球氣候持續(xù)增暖與人類活動加劇，明顯加大了災害性天氣事件發(fā)生的可能性及其后果的不確定性，“灰犀牛”“黑天鵝”接踵而來，既有的災害防治系統(tǒng)和應急處置體系為應對異常災害風險，不得不面臨更大的壓力和空前的挑戰(zhàn)。

海河“23.7”流域性特大洪水京津冀降水實況

2023年7月29日至8月1日，臺風“杜蘇芮”殘余環(huán)流攜豐沛水汽北上，受到華北北部“高壓壩”攔截，加上太行山和燕山山脈地形抬升等共同作用，京津冀地區(qū)出現(xiàn)1963年以來最大場次降雨過程，部分地區(qū)洪澇災害嚴重。海河流域有22條河流發(fā)生超警以上洪水，8條河流發(fā)生有實測資料以來最大洪水，大清河、永定河發(fā)生特大洪水，子牙河發(fā)生大洪水，海河流域發(fā)生流域性特大洪水。海河“23?7”流域性特大洪水中，海河流域28處蓄滯洪區(qū)中先后有8處啟用。

海河“23.7”流域性特大洪水蓄滯洪區(qū)啟用情況

2、統(tǒng)籌發(fā)展與安全面臨更大的壓力

從全球范圍來看，發(fā)達國家的人口城鎮(zhèn)化率平均已超過80%，據(jù)預測，其城市人口總數(shù)從21世紀初的9億至2050年將達到11億，已經(jīng)基本處于平衡態(tài)了。而發(fā)展中國家的城市人口，將從25億翻番至52億，前期基礎設施建設欠賬較多，后期壓力還將持續(xù)增大。2020年中國城市人口增至9.02億，人口城鎮(zhèn)化率達到63.89%，21世紀前20年，中國新增的城市人口4.43億，已相當于歐盟國家人口的總和。

根據(jù)聯(lián)合國減少災害風險辦公室的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2000-2019年間全球災害事件最多的10個國家中，有8個是發(fā)展中國家，有8個在亞洲。我國是亞洲最大的發(fā)展中國家，自然災害列在全球首位 ，中國是自然災害最為嚴重的國家之一。

全球災害事件最多的國家（來源：災害的人類成本：過去20年（2000-2019）的概述。聯(lián)合國減少災害風險辦公室，2020年）

據(jù)統(tǒng)計，2022年我國一線城市首次集體出現(xiàn)人口減少，除北京、上海、廣州人口分別減少4.3萬人、13.54萬人和7.65萬人之外，深圳人口也減少1.98萬人。城鎮(zhèn)化進程減速標志著我國從追求高速度發(fā)展進入了謀求高質量均衡發(fā)展的新階段。由于我國城市化進程的多樣性，在洪澇防治模式上不存在所謂的“最佳模式”，也加大了治理方略抉擇的復雜性。

3、水利是實現(xiàn)高質量發(fā)展的基礎性支撐和重要帶動力量

黨的十八大以來，習近平總書記多次對完善治水管水體制機制法治提出要求、作出部署，強調要完善流域管理體系，完善跨區(qū)域管理協(xié)調機制；健全湖泊執(zhí)法監(jiān)管機制；加強流域內水生態(tài)環(huán)境保護修復聯(lián)合防治、聯(lián)合執(zhí)法。

水利部黨組書記、部長李國英指出，要強化流域治理管理，堅持流域系統(tǒng)觀念，強化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調度、統(tǒng)一管理，健全流域規(guī)劃體系，推進流域協(xié)同保護治理，實施流域控制性水工程聯(lián)合調度、統(tǒng)一調度，推進上下游、左右岸、干支流聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。

習近平總書記在黨的二十大報告中指出，高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務，明確提出優(yōu)化基礎設施布局、結構、功能和系統(tǒng)集成，構建現(xiàn)代化基礎設施體系。因此，適度超前開展水利基礎設施建設，不僅能為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力的水安全保障，而且可以有效釋放內需潛力，發(fā)揮投資乘數(shù)效應，增強國內大循環(huán)內生動力和可靠性，具有穩(wěn)增長、調結構、惠民生、促發(fā)展的重要作用。

二、海綿城市建設推進十周年來認識的深化與進展

1、海綿城市的提出

2013年12月12日，習近平總書記在《中央城鎮(zhèn)化工作會議》的講話中強調：“提升城市排水系統(tǒng)時要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，建設自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。其要旨有兩點，一是應統(tǒng)籌考慮水多水少水臟的問題，二是治理中要順其自然，要將人的力量與自然的力量相結合。

隨后，住建部開始推動海綿城市建設，編制了《海綿城市建設技術指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構建(試行)》，目標是小雨不積水，大雨不內澇，水體不黑臭，熱島有緩解。應該指出，海綿城市建設應統(tǒng)籌低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)、城市雨水管渠系統(tǒng)及超標雨水徑流排放系統(tǒng)，以上三個系統(tǒng)相互補充、相互依存，是海綿城市建設的重要基礎元素。

同時，水利部出臺了《推進海綿城市建設水利工作的指導意見》，指出海綿城市是以低影響開發(fā)建設模式為基礎，以防洪排澇體系為支撐，充分發(fā)揮綠地、土壤、河湖水系等對雨水徑流的自然積存、滲透、凈化和緩釋作用，實現(xiàn)城市雨水徑流源頭減排、分散蓄滯、緩釋慢排和合理利用，使城市像海綿一樣，能夠減緩和降低自然災害和環(huán)境變化的影響，保護和改善水生態(tài)環(huán)境。

2、海綿城市建設的本質追求與階段特征

海綿城市是將城市排水思路由傳統(tǒng)“快排”思路轉變?yōu)椤熬忈尅保胧椤皾B、滯、蓄、凈、用、排”。建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市，其本質是謀求道法自然、天人合一的發(fā)展模式與綜合治理模式，是將生態(tài)理念融入到城市發(fā)展規(guī)劃與綜合治水規(guī)劃之中。

道法自然，就是按規(guī)律辦事。在發(fā)展中既要遵循自然的規(guī)律，也要遵循經(jīng)濟社會的發(fā)展規(guī)律；天人合一就是要保護、利用以致增強自然的力量，以綜合治理手段形成人與自然間的合力，在流域、城市、社區(qū)三重尺度上統(tǒng)籌考慮防洪排水治澇、徑流污染防治、水資源利用與生態(tài)環(huán)境保護的需求，走出經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)下符合自身國情水情的綜合治水之路。

傳統(tǒng)雨水管網(wǎng)、最佳管理實踐（BMPs）以及低影響度開發(fā)（LID）在目標、管理方式、流量控制、水質控制、工程措施、所需空間、對場地的干擾、與景觀的結合、對自然資源的保護、維護與成本等方面都存在不同，是個漸進的過程。

美國二戰(zhàn)之后也經(jīng)歷了加速城鎮(zhèn)化的階段，按“先地下、后地上”原則修建排水系統(tǒng)，由于雨水通過管網(wǎng)盡快排向河道，加之經(jīng)濟發(fā)展后污染加重，出現(xiàn)了雨洪峰值增大與初雨污染的問題。為滯洪削峰與減輕污染，1970年代起推進最佳雨洪管理實踐，主要靠集中的大型設施。至1990年代，為恢復自然的水文特征，才推行起低影響度開發(fā)模式。我國快速城鎮(zhèn)化階段，一度存在“先地上、后地下”，顧面子不要里子的問題，有些地方直接就想以LID方式靠短期高投入一舉實現(xiàn)整套治水的高指標，結果往往是得不償失。需要指出的是，一味延伸傳統(tǒng)，或簡單照搬他國先進模式，都可能付出高昂代價。因此，綜合治水需從基本國情出發(fā)，因地制宜、因勢利導。

3、海綿城市認識的深化與發(fā)展

隨著近些年的研究與實踐，對海綿城市建設的現(xiàn)實需求更加明確，即到底優(yōu)先要解決什么問題：是城市看海與水體黑臭！另外，對擬解決問題的復雜性與艱巨性有了更深入的理解。同時，對決策者與社會公眾都需要說明，由于問題的復雜性和艱巨性，城市看海與水體黑臭，不是靠短期高投入就可能立竿見影徹底解決的。任南琪院士關于我國海綿城市建設的發(fā)展歷程—城市水循環(huán)系統(tǒng)1.0版至4.0版，體現(xiàn)了對治水系統(tǒng)工程認識的深化。城市治水是項系統(tǒng)工程，海綿城市建設不能碎片化，要統(tǒng)籌考慮，由于不同區(qū)域洪水特性各異，治水對策要因地制宜；同一區(qū)域隨經(jīng)濟社會發(fā)展，洪水風險與治水需求變化，要因勢利導。

三、城市洪澇防治需走流域統(tǒng)籌的綜合治水之路

城市水利是以城市所處的河湖水系及城市水循環(huán)為主要對象，在水利基礎設施規(guī)劃、設計、建設、運營、維護、監(jiān)測與管理及人類涉水活動監(jiān)管的全過程中，統(tǒng)籌運用工程、法律、行政、經(jīng)濟、科研、教育、技術等手段，為滿足城市日益提高的水安全保障需求和支撐城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展而進行的一系列綜合治水與涉水管理活動。

這些活動的主要作用是防洪治澇、供水保障、雨水資源利用、水環(huán)境治理、水景觀構建、水生態(tài)修復、水土保持、水運交通、水文化傳承和水務綜合管理等。城市水利具有綜合性、基礎性、延續(xù)性、公益性、資金密集性和管理復雜性等基本特征，需要大力促進部門協(xié)作、信息共享與社會參與。

1、在綜合治水中要變“失度”為“適度”，必須奉行生態(tài)文明的理念

在生態(tài)文明理念指引下，以謀求人水和諧的可持續(xù)發(fā)展為目標，依靠科技與管理的進步，統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合治理，道法自然，天人合一，構建生態(tài)環(huán)境友好的水利工程體系，趨利避害，化害為利，減輕風險，保障安全。

2、加強部門間與區(qū)域間的協(xié)作已成綜合治水的必然要求

綜合治水需要加強各相關部門的密切協(xié)作，比如2014年，浙江就已經(jīng)開始了五水共治，統(tǒng)籌考慮治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水。再如2015年出臺的水10條，需要統(tǒng)籌環(huán)境保護部、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生計生委、海洋局等多個部門。然而，目前壓力仍然巨大，綜合治水還面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，部門協(xié)作還存在不協(xié)調的問題，河長制仍存在亟待完善的問題。

四、發(fā)展中國家韌性提升的基本策略

1、災害風險的內涵

以區(qū)域為對象，災害風險指在一定時空間范圍內，由自然或人為原因導致不同類型不同規(guī)模災害事件的發(fā)生概率，及其對人類生命、財產(chǎn)以及社會經(jīng)濟活動造成損失的可能性，即風險的大小涉及致災因子的危險性H、承災體的暴露度E與脆弱性V。

以特定系統(tǒng)如基礎設施為對象，其災害風險可定義為由事故或災害事件導致不期望后果的可能性，即風險是威脅T、脆弱性V和后果C的函數(shù)。這個后果包括了由于基礎設施系統(tǒng)破壞所導致的其他一系列不利事件。

2、 基礎設施韌性提升基本概念的再認識

單一承災體/系統(tǒng)的洪水韌性示意圖如下圖所示。作為正經(jīng)歷快速城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展中國家，“先地上、后地下”“重面子、輕里子”現(xiàn)象普遍存在，圖中點劃線①表明我國城市基礎設施建設起點較低，且往往處于明顯滯后狀態(tài)，補短板的壓力很大，遭遇大洪水時系統(tǒng)并未進入平衡態(tài)。

而大災之后，人們不僅希望快速恢復重建，而且希望系統(tǒng)能夠達到更高、更安全的水平，以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和安全保障的需求，如圖中點劃線②所示，以免下次暴雨來臨，又會重蹈覆轍。顯然，對于尚處在快速爬坡進程中的發(fā)展中國家，韌性提升需求，不是僅僅為了應對未來氣候變化帶來的潛在風險，而是要在現(xiàn)實中統(tǒng)籌好發(fā)展與安全。

3、城市水利基礎設施韌性提升策略與措施

結合我國的國情，城市水利基礎設施韌性提升策略與措施可以從以下環(huán)節(jié)著手：

（1）風險辨識：

針對變化環(huán)境，增強辨識災害鏈及超標準洪水等對水利工程構成重大威脅的能力，識別最大可能與最不利情景下的薄弱點，判別工程失事或失效可能危及的范圍及其造成的后果。

（2）危險感知：

改進監(jiān)測、預報、預警系統(tǒng)，熟悉不同等級危險臨近的前兆；具備對多源信息及工程險情進行快速、綜合研判與推演的能力；明確分級預警信息發(fā)布的范圍、對象與送達方式。

（3）抗災搶險：

提升根據(jù)險情類別、等級與緊迫性制定搶險方案并組織實施的能力；對超標洪水，制定防洪工程體系的優(yōu)化調度方案，滯洪削峰，減勢消能，盡力降低洪水危害性。

（4）應急處置：

為應對工程失事或水庫轉入緊急泄洪的保壩運行狀態(tài)、蓄滯洪區(qū)分洪運用等極端情況，編制針對性強的應急預案，推進預案實施的能力建設與物資準備。

（5）災損承受：

針對最大可能的災難情景積極采取減輕風險、減少損失的防范性措施。針對最不利情景建立水利工程體系的保險機制，使巨災風險在時空上得以分擔。

（6）韌性重建：

綜合研判災難成因、薄弱環(huán)節(jié)與短板，重建中吸取教訓，探討可行的、有助于提升系統(tǒng)韌性的改進措施，分輕重緩急，統(tǒng)籌兼顧，避免盲目轉移風險。

4、綜合治水、韌性提升適宜方案的評估與抉擇

首先要做好規(guī)劃，規(guī)劃的失誤是最大的失誤。其次要進行可行方案的優(yōu)化比選，實施順序的優(yōu)化安排。對于規(guī)劃方案的選擇，要有需求分析、約束條件分析、成本效能分析以及風險分析。

5、發(fā)展中國家復雜城市水問題的解決，需走“中西醫(yī)結合”診斷和綜合治理之路

中國的水問題，總體來說是延續(xù)數(shù)千年的慢性病，但在人口倍增與快速城鎮(zhèn)化的背景下，也顯現(xiàn)出急性病的新特征。中醫(yī)通過長期臨床經(jīng)驗的總結，經(jīng)望聞問切，了解患者整體狀態(tài)，強調身心一體，辯證調理施治；西醫(yī)基于解剖、病理醫(yī)學知識和儀器檢查來診斷病情，對癥下藥、刀至病除。在基礎信息不完備、難共享的現(xiàn)實條件下，單純依靠建立完善的指標體系進行風險、安全、韌性等方面的評價，尚難以得到可靠的結果。以需求為引領、問題為導向，結合情景分析等技術手段，也可以做出綜合研判。城市復雜水問題的解決，需因地制宜，形成合力，統(tǒng)籌用好藍、綠、灰手段，以非工程措施來推動有利于整體與可持續(xù)發(fā)展的工程措施。

五、結語

河湖水系的連通性，決定了流域內各城市間及城鄉(xiāng)間在綜合治水上加強溝通協(xié)調的必然需求。只有大力推動城市洪澇防治的流域統(tǒng)籌，才能為城市/區(qū)域的高質量發(fā)展提供更為堅實的基礎支撐與水安全保障。標準適度、布局合理、維護良好、更具韌性、調度科學的防洪排澇工程體系，是人水和諧與可持續(xù)發(fā)展的基本依托。洪澇綜合防治涉及更新觀念、改進機制、創(chuàng)新技術與健全保障體系。有利于流域整體和可持續(xù)發(fā)展的工程措施需以法規(guī)、經(jīng)濟、行政等非工程措施來推動。規(guī)劃失誤是最大的失誤。藍綠灰結合，以流域為單元的城市綜合治水規(guī)劃，尤需重視實施目標的優(yōu)化分解、實施步驟的優(yōu)化安排與實施力量的優(yōu)化整合。城市洪澇防治的流域統(tǒng)籌與韌性提升，必然對決策科學化提出更高的要求，數(shù)字孿生流域/城市的發(fā)展，將為決策科學化提供有力的工具，并成為倒逼信息共享的動力。